Balance del proceso del Descentralización y la agenda pendiente. Por Alan Salinas

El autor Alan Salinas

A diez años de iniciado el proceso de Descentralización, es necesario  hacer un balance del tema. Cuánto hemos avanzado, en qué temas y cuál es la agenda pendiente para este nuevo gobierno que recién empieza.

La descentralización, como la principal reforma del Estado peruano, ha significado mucho para descentralizar atribuciones, capacidades y recursos —es decir, poder— a las instancias sub nacionales (léase gobiernos regionales y locales) con la finalidad de identificar y priorizar las necesidades y problemas para una implementación eficiente y sostenible de políticas públicas.

Dicho proceso en países como el Perú, históricamente centralista, confronta dos grandes desafíos[1]:

El de encontrar el ritmo apropiado; y

El de asegurar la coordinación y sinergia entre niveles y al interior de cada uno de ellos.

En lo referente al ritmo, el desafío conlleva a elegir entre transferir competencias y recursos para crear capacidades desde el ejercicio de la gestión y la necesidad de asegurar capacidades antes de transferir atribuciones.

En ese sentido, la reforma del capítulo constitucional acerca de la descentralización efectuó la asignación de competencias tanto para el nivel de gobierno regional como para el gobierno local. 

A la fecha, según lo señalado por la ex Presidenta del Consejo de Ministros –Rosario Fernández-, el balance del proceso de transferencias de funciones[2] establece en sus grandes líneas lo siguiente:

En el caso de Gobiernos Regionales, del total de 4810 funciones (185 funciones señaladas en la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales-LOGR, multiplicadas por 26 gobiernos regionales) a transferir, se ha entregado 4,342 funciones (90,3%), estando pendiente 468[3].

Con relación a los Gobiernos Locales, desde 2003 las transferencias se han focalizado en determinados fondos, programas, proyectos y activos, entre los que destaca el Programa de Complementación Alimentaria; y las experiencias piloto en materia de municipalización de la educación (35 municipalidades distritales de 144 programadas) y de transferencia de la gestión de la atención primaria de salud (40 pilotos distritales de 100 programados)[4]

Sobre estas dos últimas hubiera sido muy conveniente que el Informe PCM aportara una evaluación de su implementación, incluyendo conclusiones en torno al tipo de programa piloto llevado adelante, además del señalamiento de perspectivas de continuidad o cambio de estrategia, lo mismo que acerca de las posibilidades de su replicabilidad.

Por otro lado, con respecto al segundo desafío, el de la coordinación y sinergia,  implica identificar las complementariedades, reconocer los límites de las atribuciones y determinar una instancia que juzga en caso de conflicto. Es imperativo reconocer cuáles procesos garantizan cuáles resultados, y cuáles son las instancias que generan las condiciones de posibilidad de esos procesos a los diferentes niveles.

En ese sentido, una mirada retrospectiva con relación al proceso en curso debe tener en cuenta que, en materia del ejercicio de estas competencias y transferencias de funciones, están pendientes algunos asuntos sumamente significativos, para una visión de conjunto de la gestión articulada de los tres niveles de gobierno. A continuación se mencionan algunos, entre los más importantes[5]:

Considerando que la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo precisa que las Leyes de Organización y Funciones (LOF) de los ministerios especificarán las competencias exclusivas del Poder Ejecutivo así como las compartidas con los gobiernos regionales y municipalidades, surgió la necesidad[6] de construir “matrices de competencias y funciones”, una para cada ministerio, que cumplieran la finalidad antedicha, pero que también permitieran una revisión de consistencia en la asignación de competencias y la definición de funciones a transferir, en especial de aquellas que son compartidas[7].

La tarea de construir y validar estas matrices se encuentra pendiente[8] pese a reiterados compromisos adquiridos por los órganos responsables de la PCM, tanto de la Secretaría de Gestión Pública como de la Secretaría de Descentralización, pero también por parte de las dependencias responsables sobre descentralización de cada ministerio. Su importancia es evidente puesto que son insumos necesarios para el examen de la articulación, en cada material sectorial, entre niveles de gobierno.

El balance en materia de leyes de organización y funciones de los diversos ministerios, arroja incumplimiento[9] de la norma de plazos señalada en la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (LOPE).

También se debe advertir, en tercer lugar, la existencia de un conjunto de normas que han incorporado atribuciones y funciones aprovechando la apertura que en cada caso señalan las leyes orgánicas. En esa lógica, no se modifican leyes orgánicas, o se salva la objeción acerca de la autonomía de la que están investidos  los gobiernos regionales y locales.

El proceso legislativo, del periodo 2006-2011, ha tenido diversos alcances que se podrían reseñar de la siguiente manera con ejemplos representativos[10]:

Se les señala responsabilidades: Ley 28183, anotando la responsabilidad de los gobiernos regionales para desarrollar proyectos de Parque Industrial y acreditar que el representante de gobierno regional preside su Consejo Directivo; Ley 29124, responsabilidades de gobierno regional en la cogestión del primer nivel de atención de salud.

Se incorpora representación en instancias nacionales: Ley 28749, representación de alcaldes en el Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana; Ley 29125, representación de presidentes de gobiernos regionales en Consejo Directivo del Foniprel.

Se plantea la posibilidad de participación en obras: Ley 28749, participación de gobiernos regionales y locales en obras de electrificación rural.

Se autorizan nuevos usos para los recursos procedentes del canon, regalías, y otros recursos, en algunos casos autorización excepcional o temporal: Ley 29001, para que gobiernos regionales y locales atiendan a la población afectada por desastres; y, Ley 29010 para disponer de recursos a favor de la PNP.

Todas estas normas contienen loables intenciones, sin embargo no siempre han pasado por el filtro de criterios de diseño de gestión pública descentralizada, que permitieran no entrabar más la tarea del ordenamiento de funciones y responsabilidades en los tres niveles de gobierno, con criterios de eficacia y eficiencia para el servicio ciudadano[11].

Expuesto lo avanzado, y junto a ello lo que quedó en el camino-que el nuevo gobierno debe retomarlo-, es necesario señalar la agenda pendiente que hasta la fecha no se ha tomado en cuenta o se ha desactivado. Para tal caso, dos son las prioridades:

Reactivar el Consejo Nacional de la Descentralización: dicha instancia debe ser la que lidere y la responsable del desarrollo de capacidades en las regiones y localidades, debe identificar los cuellos de botella en el proceso de asignación de competencias y debe promover la articulación de los sectores del gobierno nacional con los subnacionales. Actualmente, la Secretaría de Descentralización de la PCM no ha estado a la altura de las circunstancias para conducir el proceso.

Implementar la descentralización fiscal, que hasta la fecha es el menos desarrollado en el proceso. Actualmente, los gobiernos sub nacionales son dependientes de la transferencia de recursos, su espacio fiscal es reducido y su asignación no tiene relación con sus necesidades. Para tal caso, se requiere una nueva ley de descentralización fiscal.

Un horizonte como el descrito, permite emprender con decisión los pendientes y las inconsistencias advertidas luego de dos periodos de gobierno sub nacional, sin conceder a tendencias de recentralización o de fragmentación, apostando por la integración y el desarrollo.

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[1] Para más detalle, véase en la sección “documento de trabajo” del Portal Web de la CEPLAN: el documento Descentralización y Desarrollo.

[2] Cfr. Informe PCM (2011), Informe Principal p. 9 y 10.

[3] El informe PCM también destaca la transferencia de 12 proyectos de infraestructura hidráulica, maquinaria de los Ministerios de Agricultura (1669) y de Transporte y Comunicaciones (861); así como de activos de pesca artesanal del Ministerio de Educación.

[4] El Informe PCM menciona también la entrega a diversas Municipalidades Provinciales las Sociedades de Beneficencia localizadas en su ámbito, a la fecha 55 de 102 programadas.

[5] Cfr. Evaluación del proceso de descentralización. Informe anual periodo legislativo 2010-2011. Congreso de la Republica -comisión de Descentralización, Regionalización, Gobierno Locales y Modernización de la Gestión del Estado.

[6] Véase la Resolución Ministerial (RM) 188-2008-PCM del 13 de junio de 2008.

[7] La definición de competencias compartidas es especialmente relevante si se tiene en cuenta que “son aquellas en las que intervienen dos o más niveles de gobierno, que comparten fases sucesivas, de los procesos implicados. La ley indica la función específica y responsabilidad que corresponde a cada nivel”; conforme lo señala la Ley de Bases de la Descentralización art. 13.2

[8] Se encuentran publicadas, matrices de delimitación de competencias y distribución de funciones para los sectores Trabajo (DS 002-2010-TR) y Transporte y Comunicaciones (DS 019-2011-MTC)

[9] Se tiene como referencia al 31 de mayo de 2011

[10] La data de referencia para el periodo 2006-2011 y con fecha de corte del 31 de marzo del 2011, está en el Informe de Sistematización Legislativa 01/2010-2011 del Departamento de Investigación y Documentación Parlamentaria (DIDP).

[11] Cfr. Evaluación del proceso de descentralización. Informe anual periodo legislativo 2010-2011. Congreso de la Republica -comisión de Descentralización, Regionalización, Gobierno Locales y Modernización de la Gestión del Estado, pág 20.